viernes, 14 de diciembre de 2012

DERECHOS INDÍGENAS Y LA LEY 701 (GUERRERO)


 

 

                                                                                                        Miguel Ángel PARRA BEDRÁN*

                                                                                                   Smirna ROMERO GARIBAY**

*Miguel Ángel PARRA BEDRÁN: Catedrático TC de la Unidad Académica de Derecho y de la Maestría en Derecho de la UAgro; titular de las asignaturas de Derecho Civil III y IV en la Unidad y, de Derechos Humanos en la Maestría. Miembro del Cuerpo Académico “Sistemas de Justicia en México”; Presidente de la Academia de Derecho Civil-Mercantil en la Unidad Académica.

**Smirna ROMERO GARIBAY: Catedrática TC de la Unidad Académica de Derecho de la UAGro;  titular de las asignaturas Derecho Mercantil I. Coordinadora del Cuerpo Académico “Sistemas de Justicia en México”.

Abstract: El presente ensayo tiene como propósito indicar cuál ha sido el camino en el establecimiento de los derechos a favor de los indígenas. En Guerrero, ese camino apenas ha empezado con la promulgación de la Ley 701, la cual es imperfecta en algunas cuestiones. Consideramos que es viable para el rescate y reivindicación de los derechos indígenas una política pública seria que vaya acompañada de una voluntad inquebrantable en ese sentido.

SUMARIO: I. Introducción; II. Las reformas neoliberales de 2001; III. Las reformas (también neoliberales de 2001); IV. Prolegómenos a la situación indígena en Guerrero, V. La ley 701

I.                    Introducción

A partir de la declaración de guerra del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en contra del gobierno mexicano, que en ese entonces encabezaba en la titularidad del poder ejecutivo nacional Carlos Salinas de Gortari, y que, a la postre de la conclusión del conflicto se derivaron los acuerdos de San Andrés Larraizar, el movimiento indigenista mexicano tuvo un tercer momento de gloria que parecía que por fin alcanzaba el objetivo de reivindicación de sus derechos humanos como grupo social específico y menos favorecido en el espectro nacional. El segundo momento se caracterizó por las reformas constitucionales de 1982 en las cuales se adicionó un párrafo al artículo cuarto constitucional, reconociéndose la composición pluricultural de la nación sustentada originalmente en los pueblos indígenas.

La revolución mexicana de 1917, de la cual ya nadie habla ni por lejana equivocación, había tenido como uno de sus ejes principales la defensa del campesinado (en la que se incluía a los indígenas) ante la oprobiosa explotación de la cual era objeto por parte de los hacendados y la clase media emergente mexicana, amparados por una dictadura que cobijada por la constitución individualista de 1857 también había prometido el rescate de ese grupo social pero en la práctica se olvidó de ellos y eso fue causa para que a la fuerza de las armas cayera ante el embate justificado del reclamo del cumplimiento efectivo de derechos a favor tanto de la clase obrera como de la campesina. Este fue el primer momento de gloria en el cual se sembraba en el horizonte nacional el rescate por la dignidad del indígena mexicano.

Los citados momentos inscritos en el pasado siglo XX fueron fallidos en toda la extensión de la palabra. Hoy en indígena mexicano, pese a las diversas políticas públicas emergentes emanadas de los gobiernos neoliberales, poco han podido hacer ante el atraso y la pobreza marginal de este grupo que alcanza varios millones de connacionales. Se ha legislado infructuosamente, se han firmado acuerdos, convenciones y tratados internacionales que sólo han podido servir como fundamento justificativo pero fracasado de una verdadera política interna de reivindicación. Tal parece que el dicho farol de la calle oscuridad de la casa es el paradigma de las políticas gubernamentales en la materia. El indígena del siglo XXI mexicano sufre las mismas carencias de su antecesor decimonónico y de su homólogo del siglo pasado.

Se han instrumentado políticas de rescate a la pobreza, políticas que son focalizadas y no resuelven el problema de fondo; se legisla desde la constitución y las leyes secundarias en los tres niveles de gobierno y las normas aparentemente protectoras no se cumplen o no quieren cumplirse. Tal parece que la verdadera política indigenista consiste en mantenerlos en su estatus quo, simulando una apariencia de protección a través del proceso legislativo, pero a la hora de instrumentar verdaderas políticas reivindicatorias los gobiernos se olvidan del problema y como buenos seguidores del neoliberalismo, dejan hacer dejan pasar, en detrimento no sólo de los pueblos indígenas sino de toda la sociedad en su conjunto.

Para un derecho que se jacte de ser crítico y ajeno a una consideración de verdad única del pensamiento social, el rescate de la dignidad de los seres humanos es básico en la formación del Estado moderno. La igualdad del ser humano en todas las esferas de acción es el objetivo prístino para consolidad la lucha por un Estado social de Derecho del cual los juristas hemos venido hablando desde hace muchas décadas sin que pueda resolverse de manera definitiva. No sólo los pueblos indígenas sino toda la sociedad hemos sido víctimas contumaces de una clase política con sentido patrimonialista y altamente autoritaria en sus procederes. Con esta manera de ser es poco probable que el Estado ofrezca soluciones sociales de dignificación de los derechos y de rescate a los grupos marginales, la igualdad en estas condiciones no es más que una quimera. No es con discursos ditirámbicos como se solucionan los grandes problemas nacionales y menos del cómo se cumple con políticas de protección y defensa de los derechos fundamentales a los que todos tenemos derecho de disfrutar.

Guerrero es un estado federado pobre. Su pobreza no sólo es económica, es política y cultural. Los guerrerenses pese a nuestra contribución en la historia de México, hemos sido incapaces de aprender de ella y de seguir el ejemplo de los próceres que forjaron la independencia, la reforma y la revolución. Seguimos en el atraso, en la cueva de Platón, viendo como las sombras del progreso recorren nuestro entorno sin que podamos disfrutar de sus beneficios, hablamos de la modernidad como si de verdad estuviésemos en ella, creemos que el mundo es como nosotros y vivimos en ese engaño. Nuestra clase política se ha encargado con creces de esta manutención insana y, la religión ha contribuido notablemente en la persistente mediocridad. Nuestro derecho interno es un caos, un nudo gordiano, una masa de normas a veces sin sentido y sin un objetivo claro.

Y así hemos legislado creando normas protectoras e instituciones de defensa de los derechos fundamentales, pero sin una visión de Estado, imitando como escolapio lo que hace la federación, así esté mal hecho. La federación no nos ha funcionado, no porque el sistema federal sea malo, es lo mejor en democracia, sino porque no sabemos qué es y cuál es su alcance, porque como ciudadanos hemos dejado que otros decidan por nosotros, no hemos hecho ciudadanía, esa es la cuestión.

En un entorno como el descrito llegamos al punto que nos ocupa y que bien podemos describir de la manera siguiente: por fin se ha legislado en Guerrero de manera específica a favor de los indígenas, lo malo estriba en una carencia de voluntad política para cumplirla.

II.                  Las reformas neoliberales de 1992

La constitución, como se dijo con anterioridad, en sus orígenes pretendió establecer la igualdad como característica fundamental de los mexicanos. Adoptó una política discursiva a favor de los obreros y campesinos, incluyendo a los indígenas, en la cual se prometió la reivindicación de sus derechos los que, durante el siglo XIX había sido negados por el autoritarismo porfirista. Esa política del Estado puedo crear instituciones de salvaguarda sobre todo para los obreros y para la burocracia a su servicio. Leyes de contenido social, derecho de huelga, instituciones de seguridad social y sobre todo un discurso apologético de la revolución que tuvo la pretensión de convencer respecto del triunfo de un liberalismo social que sólo benefició a determinados actores de la alta burocracia y protegió los derechos de la empresa y los empresarios. No se niega que hubo avances significativos para el desarrollo de la clase media emergente; el autoritarismo representado por el partido hegemónico tenía la misión de convencer al mundo de que México estaba dejando de ser un país rural para convertirse en urbano con todas las consecuencias que ello conlleva, un país moderno en donde el capital humano disponía de los elementales derechos de protección para poder competir en el mundo de igual a igual. Todo este discurso fracasó rotundamente ante las variables de la economía mundial, el milagro mexicano quedó reducido a trizas. Poco a poco  con las recurrentes crisis económicas se abandonó la política proteccionista y se abrazó con entusiasmo al naciente neoliberalismo. El discurso de la revolución había muerto en definitiva, las  reformas a las leyes mexicanas ya no era una revolución dentro de la revolución, representaban ahora un nuevo paradigma: el triunfo del mercado.

Sin embargo al interior del país, los reclamos de justicia social no cesaban –nunca han cesado, eso creemos-, y para justificar la naciente modernidad nacional que no era otra cosa que el abandono al proteccionismo para adoptar la política neoliberal de los países industrializados, el gobierno mexicano ante las presiones internacionales se vio forzado en 1992 a reformar la constitución en diversos órdenes: en materia bancaria, en materia electoral, en derechos humanos creando la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en materia agraria , en materia religiosa y, en materia indígena.

José Francisco Ruiz Massieu en relación a estas reformas constitucionales comentó: “Las reformas a la Constitución son para que la Revolución Mexicana, como programa social y proceso ideológico, se desembarace de lo que no es operante ya, porque dio lo suyo, o simplemente no funcionó, o bien prevenga lo que ha de hacerse para anticipar el futuro”.[1]  Ruiz Massieu se equivocó en el sentido de que las reformas vigorizarían el proyecto de la revolución mexicana, al contrario, representaron el primer cuadro de reformas que avalaban el nuevo modelo neoliberal que aún continúa y que marcó el fin de la era revolucionaria. Pero también acertó en el sentido de prever el futuro, ya que en lo que respecta al indigenismo esta reforma intentó dar cabida al reconocimiento de derechos a la ciudadanía indígena del país mismo que después se consolidaría al reformarse el texto constitucional en 2001.

La citada reforma constitucional indigenista promovida a iniciativa del entonces presidente Salinas de Gortari, adicionó un primer párrafo al artículo 4º, recorriendo su orden consecuente, ese párrafo quedó de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 4º.- La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La Ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley. “

La reforma de hace veinte años reconoció que en la sociedad mexicana existe la pluriculturalidad, fenómeno que no había sido objeto de discusión en el pretérito, pero que dicho reconocimiento se impuso a raíz de la cada vez mayor fracmentarización social y que en los nuevos tiempos de la modernidad económica salía a luz con más intensidad. La sociedad mexicana en el ancient régimen había sido tratada como un todo homogéneo, como si la igualdad social, económica, jurídica y política hubiese triunfado plenamente, como si el siglo XVIII y sus teorías igualitarias se hubieren instalado en la vida nacional con gran éxito, pero no fue así. La realidad era y es otra. Como una obra de magia se descubrió que nuestro entorno estaba constituido por una serie de elementos contradictorios, grupos sociales reclamantes de sus derechos y exigiendo cada vez con mayor intensidad una oportunidad ante el proceder autoritario del Estado, el cual en su sabiduría política en el manejo de las inconformidades abrió una válvula de escape para otorgar y reconocer un status que en el consiente colectivo existía desde la creación de la nación.

La reforma de mérito limitó el acceso a la justicia solo para los juicios agrarios, creó instituciones burocráticas indigenistas y empezó a elaborar políticas públicas en apoyo a este sector. Cabe la pena citar que todas las reformas de 1992 se inscribieron dentro del marco de entrada del neoliberalismo, el cual en algunos sectores del gobierno se negó y se trató en contrapartida de decir e incidir en el discurso que México adoptaba el liberalismo social. Este liberalismo resultó una falacia. Sólo dos años después habría que regresar a la realidad: se firmaba junto con los Estados Unidos y el Canadá el Tratado de Libre Comercio y al unísono estallaba el conflicto con el EZLN. La reforma en materia indígena no rindió los frutos políticos que esperaba el Estado. Las reformas económicas cumplieron el cometido de acomodar la norma a las exigencias liberales del exterior.

III.                Las reformas (también neoliberales) de 2001

El 14 de agosto de 2001 se publicaron el en Periódico Oficial de la Federación las modificaciones constitucionales en materia indígena, incidiendo en los artículos 1º, 2º, 4º, 18º y 115 del texto de la Carta Magna.

El contenido político de las modificaciones –sobre todo la establecida para el artículo 2º-, son el resultado de la iniciativa presentada por la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA) que tuvo su origen posterior al estallamiento del conflicto armado entre el EZLN y el Estado mexicano. Dentro de estas modificaciones destaca la inclusión de un nuevo párrafo en el artículo 1º, al que Miguel Carbonell denomina cláusula formal de igualdad[2]. En dicha cláusula se expresa la prohibición de discriminación, el texto que se incluyó como párrafo tercero del citado artículo, quedó de la siguiente manera:

“Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”

En cuanto a esta cláusula de igualdad, Carbonell señala con agudeza que:

“Por otro lado, la inserción de la cláusula de igualdad formal obliga al legislador e emprender una revisión profunda de toda la legislación, de forma que vaya aplicando los criterios genéricos descritos en el artículo 1º para detectar las leyes que los vulneren, con la finalidad de llevar a cabo la adecuación de las mismas al marco constitucional. De no hacerlo equivaldría a una actitud de desprecio del Poder Legislativo hacia la Constitución. Pero además abriría grandes espacios de incertidumbre ya que los criterios contra la discriminación empezarían a ser utilizados por el Poder Judicial Federal para enjuiciar la constitucionalidad de leyes, con todos los problemas que de ello derivan.”[3]

Vale la pena decir que si bien es sano y oportuno legislar en contra de la discriminación en los términos descritos por la constitución, también hay que tomar en cuenta que ésta es producto de la cultura, de una manera de ser que hemos venido arrastrando desde hace siglos. Al indígena se le ha discriminado siempre, y cuando no, se le ve a través de la  conmiseración, como si se tratare de alguien que por causas ajenas a nosotros está en evidente desventaja y que, poco podemos hacer para mejorar su situación. No se les trata como iguales, en consecuencia mucho trabajo hay que hacer desde la perspectiva cultural, el derecho en este sentido, ha puesto un buen grano de arena.

En las modificaciones subsecuentes resalta la establecida en el artículo 2º en el cual se establecen diversos postulados que merecen la discusión y que dejan muchas dudas respecto de la titularidad de derechos. Por ejemplo, la definición de lo que debemos entender por pueblos indígenas asegurándose que son aquellos que descienden de poblaciones que habitan el territorio del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Si bien este es un postulado emanado del derecho internacional –en convenios internacionales y constituciones latinoamericanas-, no deja de ser ambiguo el espectro jurídico de protección. De igual manera lo es lo referente al ámbito personal de validez de la norma que establece, en el párrafo tercero de la reforma, que “la conciencia de su identidad indígena es el criterio fundamental para determinar a quienes se le aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas”.  La norma constitucional deja muchas dudas para la aplicación efectiva de la norma; si es la conciencia personal el criterio fundamental pues entonces cualquiera puede alegar pertenecer a un grupo indígena y reclamar los derechos como tal. Como se puede inferir es necesario que la norma constitucional se le ponga a prueba en tribunales constitucionales a efecto de poder esclarecer el alcance jurídico y hermenéutica de lo asentado en texto constitucional. Y así por el estilo diserta la norma una serie de presupuestos jurídicos nada esclarecedores de la situación indígena mexicana. El citado artículo 2º se dividió en dos apartados (A y B), en primero se indican los derechos de autogobierno y, en el segundo se establecen una serie de políticas públicas que el Estado debe implementar en beneficio de las comunidades. En este sentido, y como una crítica al poder constituyente, hemos convertido a la constitución federal en documento exageradamente explicativo de derechos, da la idea de que todo lo queremos expresar ahí sin darle oportunidad a la legislación secundaria para reglamentar adecuadamente la manera de eficientar el derecho consagrado en la constitución. Y no sólo en esta materia, sino también en otras.

Para terminar con este punto solo resta decir que en la citada reforma en lo conducente al artículo 4º, se deroga el párrafo primero que contenía la inclusión de la reforma del 28 de enero de 1992 y, en lo que se refiere al artículo 18 se adicionó un párrafo, el sexto, en el cual se establece la posibilidad de que los sentenciados podrán compurgar sus penas en el centro penitenciario más cercano a su domicilio a efecto de propiciar su reintegración social a la comunidad como forma de readaptación, beneficiándose lógicamente los indígenas en dicha condición jurídica.

IV.                Prolegómeno a la situación indígena en Guerrero

Todas las modificaciones  que se analizaron someramente en los apartados que anteceden, no tuvieron el impacto jurídico conducente en el Estado de Guerrero. La reforma del 2001 obligó los estados federados para legislar en la materia, sin embargo poco caso se hizo al mandato constitucional. En nuestra localía imperó el trabajo legislativo de retazos, es decir, se fueron creando disposiciones en las leyes secundarias que protegen derechos indígenas pero desarticulados de un todo genérico. Ni siquiera se establecieron políticas públicas ad hoc que cumplieran con el mandato de la constitución general.

Los legisladores guerrerenses creyeron que con la creación de la Comisión Estatal de Derechos Humanos creada en el época del gobernador Ruiz Massieu (1990), era más que suficiente para la salvaguarda de los indígenas y de los grupos menos favorecidos. Por supuesto que sí fue un avance en su momento pero al paso de los años la reivindicación indígena no sólo requería de esa institución burocrática, ni tampoco de la creación de la Secretaría de Asuntos Indígenas la cual desde su legal funcionamiento ha venido trabajando con presupuestos magros. La inexistencia de políticas públicas se ve reflejado en las leyes de ingresos y presupuesto de egresos donde no ha existido una política fiscal de apoyo a los más de medio millón de indígenas que pueblan el Estado, principalmente en la zona de la montaña. Lo que sí han hecho es descentralizar la pobreza creando por razones estrictamente políticas más municipios en esa zona, sin que cumplan los requisitos esenciales que indica la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado.

De acuerdo al Plan Estatal de Desarrollo 2011-2015[4], “Guerrero ocupa el séptimo lugar entre los estados con mayor población indígena del país, con un total –según el Censo de Población y Vivienda 2010- de 625, 720 personas, que representan el 18.46% del total de la población estatal y el 5.4% de la población indígena a nivel nacional”. La población total del Estado es de 3.2 millones de habitantes por lo que la población indígena representa poco menos de la quinta parte de la población, sin duda que es un porcentaje importante.

En materia educativa el 60% de la población indígena es analfabeta, siendo su índice de escolaridad de 2.7 años. En el municipio de Cochoapa el Grande la tasa de mortalidad infantil es de 60.4, en Metlatonoc de 48.48 y en Acatepec de 48.66 por cada mil nacimientos ubicándolos entre los más altos del estado y de la nación. La principal actividad económica se representa por la siembra de maíz cuyos rendimientos oscilan entre 500 a 1,200 fg/ha que son los más bajos de la entidad y no alcanzan para cubrir la demanda local.[5]

En materia de proyección presupuestal no se reflejan los apoyos que deberían en beneficio de los indígenas. En el citado Plan de Desarrollo en el rubro de Principales Programas sólo se establecen cuatro Programas/Proyectos para todo lo que resta de la presente administración gubernamental (2011-2015), y son: Autogestión Indígena para el Desarrollo, que pretende, en palabras del Plan, “[…]encontrar los espacios y mecanismos que permita a la población conocer los diferentes programas que se realizan en su comunidad, sus alcances y limitaciones”; Guerrero Diversidad Cultural y Justicia Social, el cual “fortalece y promueve la cultura de los pueblos indígenas en sus múltiples manifestaciones” ; Observatorio Intercultural de la Acción Institucional, el cual “Se orienta a la formación de los espacios y mecanismos de participación comunitaria que permita a los pueblos indígenas el monitoreo intercultural de los programas institucionales”; Programa de Microcréditos, el cual se expresa en el otorgamiento de créditos para actividades productivas a través del Fondo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. Los cuatro programas/proyectos estarán a cargo de la Secretaría de Asuntos Indígenas y, el monto total que pretende gastar el Estado no llega a los 10 millones de pesos.[6]  Es obvio que dentro de otros programas sobre todo los que le corresponden a la Secretaría de Desarrollo Rural y la Secretaría de Educación se deben contemplar una serie de apoyos en beneficio de la población indígena. Como puede observarse se carece de una idea clara respecto de lo que debe ser una política presupuestal a favor de la población indígena. En el presupuesto debería de contenerse en un solo rubro el apoyo a dicha población y no tan disgregado como se ha hecho hasta ahora, tan raquítico y sin idea de cuáles son sus necesidades básicas. Desde siempre se ha carecido de una efectiva programación, en este caso, resulta contradictoria una política en el discurso con los recursos que se asignan para el beneficio de este grupo social poco favorecido.

V.                  La Ley 701

El 8 de abril de 2011 aparece publicada en el periódico oficial no. 28, la Ley 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero. Una ley tardía ya que el mandato constitucional de legislar respecto a la materia indígena proviene de las modificaciones del año 2001 como ya se ha comentado. Esta ley contiene 74 artículos más cinco transitorios. Los comentarios que haremos los dividimos en los apartados siguientes: a) Objeto de la ley; b) sujetos obligados; c) titulares de los derechos; d) derechos humanos a favor de los indígenas; e) acceso a la justicia.

 

A)     Objeto de la Ley

De conformidad con lo señalado por el artículo 2º de la ley, el objeto puede dividirse en dos partes: la primera se refiere al reconocimiento del Estado de las comunidades indígenas y de las personas que la integran; pretendiendo garantizar el ejercicio de sus formas de vida, gobierno, justicia y cultura. En la segunda parte del citado artículo se establece la obligatoriedad del Estado y municipios para elevar la calidad de vida de los pueblos indígenas, promoviendo el desarrollo a través de partidas presupuestales específicas.

El citado artículo señala lo siguiente:

“Es objeto de esta ley, el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Guerrero y de las personas que los integran; garantizarles el ejercicio de sus formas específicas de organización comunitaria, de gobierno y administración de justicia; el respeto, uso y desarrollo de sus culturas, cosmovisión, conocimientos, lenguas, usos, tradiciones, costumbre, medicina tradicional y recursos; así como el establecimiento de las obligaciones de la administración pública estatal y municipal del gobierno del estado y de los ayuntamientos para elevar la calidad de vida de los pueblos y comunidades indígenas, promoviendo su desarrollo a través de partidas específicas en los presupuestos de egresos respectivos.”

No necesita mayor explicación el hecho contundente y obvio de que los pueblos indígenas a través de los años han desarrollado una forma de vida diferente a las comunidades semi-urbanas y urbanas, pese a que indudablemente existe un proceso de asimilación y de interrelación social que es insoslayable, el cual ha adquirido mayor vigor en las última décadas. Sin embargo la fuerza de de su traditio es el elemento fundacional de sus status y manera de ser ante el resto del conglomerado social. El respeto a esas tradiciones culturales añejas no sólo debe entenderse como un reconocimiento de sus formas de vida, sino también, como la validación de nuestra historia y el entendimiento cabal de los orígenes nacionales.

En la segunda parte del artículo que comentamos, se establece la obligación del Estado y de los ayuntamientos para elevar la calidad de vida de las comunidades indígenas, esa obligación es de índole financiera a través de las partidas que se establezcan en los presupuestos de egresos. No hay manera más importante de lograr una reivindicación de la vida de esos pueblos y comunidades que con una política fiscal adecuada, con importantes derramas económicas que puedan abatir las múltiples carencias que atañan a esos pueblos. Sin embargo como lo hemos asentado en líneas anteriores, parece que lo establecido en la ley a manera de política pública obligatoria no se refleja en la voluntad de quienes gobiernan, ya que la derrama económica para el caso es magra tal y como se prueba en la descripción de los programas y proyectos contenidos en el Plan Estatal de Desarrollo.

No se trata de establecer una política populista en la materia, de los sí se trata es de lograr una igualdad con relación a los demás grupos social del Estado. Si se legisla para la justicia distributiva, como es el caso, tiene necesariamente que establecerse el cúmulo de normas obligatorias para ese objetivo se realice a cabalidad. Si revisamos la ley encontraremos que el párrafo sexto del artículo tercero establece la posibilidad para que en caso de incumplimiento se aplique la Ley de responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, como bien sabemos este ordenamiento mandata la instauración de juicio político para los funcionarios del nivel que establece la constitución estatal y, de procedimientos administrativos para aquellos que carecen de fuero constitucional. En esa virtud y sobre todo para los sujetos de juicio político  es casi imposible el establecimiento de sanciones. La conformación política de los poderes públicos en Guerrero nos ha mostrado a través de la historia que esa ley sólo se aplica cuando los acuerdos políticos son mayoritarios y que, los procedimientos para la instauración de ese juicio son largos e ineficaces en cuanto al análisis real de responsabilidades.

B)      Sujetos obligados

Los sujetos obligados para el cumplimiento y eficacia de la ley son tanto el poder ejecutivo, el judicial, los ayuntamientos, los órganos autónomos, las dependencias del gobierno federal y los partidos políticos, según lo describe el artículo tercero de la ley. A la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado se le da el encargo de vigilar el cumplimiento efectivo de la ley. Si a esta Comisión se le da tal encargo, es ella quien puede iniciar los juicios administrativos y/o políticos en contra de los funcionarios que desacaten sus obligaciones. Por desgracia la Comisión es un apéndice del ejecutivo, en el discurso se dice que es un órgano autónomo cuando en realidad no lo es, aún cuan tenga una autonomía muy relativa en cuanto a la instauración de procedimientos que su ley establece, esa facultad es sólo de índole técnica, siendo necesaria una reforma constitucional estatal a efecto de hacer de este organismo en verdad un órgano autónomo de estado. La realidad jurídica es que la Comisión depende del poder ejecutivo y en esas condiciones es ilusorio pensar que el Estado actuará contra sí mismo.

C)      Titulares de los derechos

Son titulares de los derechos establecidos en la ley las comunidades, los pueblos y las personas que integran esos pueblos y comunidades. La ley hace una diferencia no clara entre lo que es una pueblo y una comunidad. En el artículo sexto fracción segunda se dice que por una comunidad indígena debe entenderse “A las colectividades humanas que descienden de un pueblo indígena que habitan en el territorio del Estado desde antes de la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y política.” Y por pueblos indígenas se dice en la fracción tercera del artículo en cita que son: “Aquellos que forman una unidad social, económica y cultural y política, asentados en un territorio determinado y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.”

Al parecer el elemento que los diferencia consiste de que en la comunidad se infiere por lo ancestro y que, propicia en surgimiento de pueblos derivados de una raíz común, el pueblo como se dijo, son los asentamientos diferenciados geográficamente y que tienen una organización propia.

En estos supuestos existe una titularidad común ya sea por lo ancestral o por la unidad geográfica determinada. Como tales la ley les concede derechos como es el caso del establecido en el artículo 10, el cual establece que:

“Los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a determinar libremente su existencia como tales, vivir de acuerdo a su cultura, en libertad, paz, seguridad y justicia; asimismo, tienen derecho al respeto y preservación de sus costumbres, usos, tradiciones, lengua religión e indumentaria, siendo libres de todo intento de asimilación”.

Estos derechos no son ad libitum, las comunidades y pueblos indígenas tienen la obligación de respetar el derecho positivo mexicano y, por consiguiente de todos los derechos humanos consagrados en los textos legales de índole nacional y estatal. Aunque ello equivale al enfrentamiento entre algunas de sus costumbres milenarias y el derecho positivo. Obvio que en caso de duda tiene que aplicarse el derecho positivo. El reconocimiento de esa titularidad jurídica no da derecho para crear una plurisistematía jurídica que a nadie convendría, menos a los pueblos y comunidades indígenas. El “intento de asimilación” al que se refiere el artículo antes transcrito no debe interpretarse, en consecuencia, como un ataque a las tradiciones indígenas en lo particular, sino como una resistencia a no adoptar algunos elementos sociales del mundo moderno, puesto que la “asimilación” es más un fenómeno cultural propio de de la interrelación social constante que un ataque deliberado para destruir los procesos culturales indígenas.

El indígena en particular es también titular de derechos. La ley en el artículo 15 señala que.

“Es indígena la persona que así lo reivindique, aunque por diversas razones no resida en su comunidad de origen […]”

Bartolomé Clavero, quien es Vicepresidente del Foro Permanente de las Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas, ha señalado que: “Ningún Estado o gobierno puede definir que ciudadanos son indígenas o no. En último término, son los mismos pueblos indígenas quienes se auto identifican como tales.”[7] . Este principio es defendido por la ley que se comenta al establecerse en la parte final del artículo 15, que la condición de indígena depende del reconocimiento que de su condición haga la comunidad. Y en el artículo en comento, en su parte final se hace un reconocimiento a quien no siendo indígena pero viva en una comunidad indígena tendrá los mismos derechos y obligaciones de quienes sí lo son. Entendiéndose que la asimilación es válida en sentido contrario a la descrita en razón de que no hay peligro de que se destruya la cultura indígena.

D)     Derechos humanos a favor de los indígenas

Los derechos humanos establecidos en esa ley podemos clasificarlos en dos vertientes: la primera, que se refiere a los derechos como grupo social y, la segunda de los derechos de la persona en particular.

En cuanto a la primera vertiente la ley reconoce en el artículo 8º el derecho a la personalidad jurídica, mediante el cual podrán ejercer los derechos colectivos establecidos en el texto legal; tienen derecho, acorde a lo indicado en el artículo 9º a mantener su propia identidad, a ser reconocidos como tales y a delimitar la jurisdicción de sus comunidades; en el artículo 10º se establece el derecho a determinar su existencia como tales, vivir de acuerdo a su cultura, preservación de su cultura, usos, tradiciones, lengua, religión e indumentaria, siendo libres de asimilación; al reconocimiento de sus autoridades tradicionales, según lo dispone el artículo 12; el derecho de asociarse para los fines que consideren convenientes, acorde con lo dispuesto en el artículo 14; al derecho a la jurisdicción del Estado tomándose en cuenta sus sistemas normativos –siempre que no se oponga al derecho positivo vigente-; el derecho a la autonomía citado en los numerales 25 y 26 de la ley; el acceso efectivo a los servicios de salud, de acuerdo a los artículos 43 al 48; derecho al acceso a la educación básica, media superior y superior en su propio idioma, en un marco de formación bilingüe e intercultural, de conformidad con los artículos 49 al 54; al desarrollo económico, pudiendo participar en los montos financieros establecidos en los presupuestos de egresos y, en la elaboración del Plan de Desarrollo a efecto de impulsar las asociaciones de pueblos y de comunidades indígenas, según lo marcan los artículos 55 al 59 de la ley; a la igualdad de derechos entre el hombre y la mujer, a la participación de la mujer para lograr su superación y realización social, según lo dispones los artículos 60 al 64; al derecho al desarrollo al fomento artesanal y, al aprovechamiento de los recursos naturales en los territorios de los pueblos y comunidades indígenas, acorde con lo establecido por los artículos 67 al 74 de la ley.

La ley 701 no hace una clasificación de los derechos humanos de los indígenas en el sentido particular, más bien los trata en la vertiente colectiva. Pero es claro que como nacionales tienen todos los derechos humanos que le corresponden a todos los mexicanos. De la descripción de los derechos colectivos se infiere también que se desprenden derechos particulares y, en este sentido podemos decir que en Guerrero hace falta que la constitución política reconozca plenamente a estos derechos en su cuerpo legal. Al parecer ya hay un proyecto de reformas que contienen este importante aspecto.

 

E)      Acceso a la justicia

Si bien ya se indicó que uno de los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas es el acceso a la justicia, bien cabe detenerse un poco en este punto para señalar algunos aspectos que no dejan de ser importantes, puesto que precisamente el acceso a la jurisdicción estatal ha sido una de las grandes fallas del sistema normativo que ha provocado grandes injusticias y ha negado la buena procuración y administración de justicia en los grupos marginales.

Para nadie es un secreto de que el talón de Aquiles de la democracia mexicana es la seguridad pública; sin seguridad no hay democracia, por más que se desgañiten las gargantas si un pueblo vive temeroso es imposible que se considere dentro del marco democrático. La democracia, como bien dice la constitución federal es un sistema de vida basado en la felicidad de todos y, en este sistema actual de vida no hay seguridad y al no haber ésta no hay felicidad para nadie. En este sentido, los grupos indígenas han sido desde el pretérito objeto de mezquindades en cuanto su acceso a la justicia que imparte el Estado, sólo hay que ver el número de juzgados civiles, penales, de paz y agencias del ministerio público radicados en los municipios indígenas para darnos cuenta de que el acceso además de ser complicado es de mala calidad. Más de 600 mil indígenas son atendidos por una burocracia judicial y administrativa mínima y de mala calidad. Lo que la ley 701 establece sólo es un paliativo para aminorar la ausencia de una justicia efectiva.

La ley asegura en el artículo 13, que para asegurar el absoluto respeto a los derechos de los indígenas, se incorporará al Consejo de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, a un representante de la totalidad de los pueblos indígenas. El hecho de que incorpore un indígena a tal Consejo en realidad no asegura nada, puesto que hay que recordar que el Consejo de la Comisión es sólo un órgano de carácter técnico y de supervisión, que no posee facultades para investigar o resolver controversias, sino solo para verificar el orden administrativo de la Comisión.

Otro aspecto que bien puede inferirse que se trata del orden de acceso a la justicia, se refiere al hecho de que las faltas cometidas por los menores indígenas deberán ser resueltas preferentemente bajo las formas alternativas de solución de controversias que no sean privativas de libertad, según lo dispone el artículo 22 de la ley. En este caso se trata de una hipótesis que propone tratar a los desiguales desigualmente, pero que no hace una verdadera aportación al mejoramiento de la justicia en su favor, puesto que en la zona de la montaña, que es donde está el asiento de la mayoría de los indígenas del Estado no hay tribunales para justicia para adolecentes, en caso de que algún menor indígena tenga que ser sometido a procedimiento tendrá que trasladarse a la capital del Estado.

El artículo 28 establece la obligatoriedad por parte del Estado para contar con traductores bilingües, nombrados de oficio y pagados por el Estado, en todos los juicios penales, civiles o administrativos en los que intervengan los indígenas; en caso de omisión a esta obligación se sancionará con la reposición del procedimiento que corresponda. Aún cuando en las leyes procesales no se contenga esta disposición, recordemos que en la legislación internacional sancionada por México sí, y al ser ley de la nación los jueces no tendrían causa legal para negar este derecho. En materia de hermenéutica jurídica las autoridades tendrán la obligación de articular lo establecido por el derecho positivo con los usos y costumbres indígenas, a efecto de poder resolver las controversias.

La ley, como ya se ha dicho, reconoce la existencia y validez de los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas –siempre que no transgredan al derecho positivo -, y también reconoce la existencia del sistema de justicia indígena de la Costa – Montaña y al Consejo Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC), a las que, de conformidad con el artículo 37 las vincula al Sistema Estatal de Seguridad Pública, así como también a la Policía Comunitaria como cuerpo auxiliar de seguridad del Consejo Regional de Autoridades Comunitarias; tanto el Consejo como la Policía formarán parte del Sistema Estatal de Seguridad Pública.

Todo estaría perfecto si los sujetos o titulares de derechos indígenas supieran el alcance de la ley promulgada, pero desgraciadamente no es así. Hace poco hubo un caso que atrajo la atención de los medios por su gravedad y en el cual se supone la existencia de violaciones graves a derechos humanos y de violaciones procesales en detrimento de la sociedad. Resulta que un juez penal del Estado giró una orden de aprehensión por el delito de secuestro en contra de un integrante de la CRAC, en respuesta esta organización “detuvo” al juez de la causa, a su secretario de acuerdos y a dos agentes de la Procuraduría General de Justicia del Estado, quienes fueron trasladados a un poblado para presentarlos ante un “jurado popular”, mismo que se desarrolló y provocó que el juez firmara el auto de libertad a favor de quien se había girado la orden de aprehensión y, hecho esto los dejaron en libertad. Los integrantes de la CRAC señalaron que la “detención” en contra de los funcionarios públicos había sido porque violaron la ley 701 y que, la libertad de los funcionarios no debería de entenderse como un “intercambio” de personas por los favores recibidos. Cabe decir que, en la asamblea de “jurado popular” fueron invitadas diversas autoridades del Estado y éstas no asistieron al evento. Días más tarde el titular del Poder Judicial declaró a la prensa que la Policía Comunitaria violó los derechos de los funcionarios, en igual sentido la titular de la Procuraduría quien dijo que sus elementos sólo habían ejecutado una orden judicial emanada de un órgano jurisdiccional.[8] Hasta la fecha se desconoce el sentido de la orden de libertad a favor del miembro de la CRAC, así como los datos que condujeron al juez a dictar la orden de aprehensión. El asunto quedó de esa manera y quien salió perdiendo fue el Estado de Derecho.

Estamos de acuerdo con la expedición de una ley protectora de derechos a favor de los más de 600 mil indígenas de Guerrero, los que desde el pretérito han estado marginados del desarrollo. Su marginación ha sido la causa de su rebeldía y la incredulidad respecto a un derecho que no les es propio. Tienen razón en inconformarse y crear sus propias formas de autodefensa, tal es el caso de la Policía Comunitaria, que precede a todas las demás formas de organización indígena aquí señaladas. La zona de la montaña ha sido y es una zona de conflicto permanente donde se enfrenta la pobreza contra del olvido y desdén del Estado por mejorar su calidad de vida. El Estado ha fracasado rotundamente en el logro de políticas de cohesión social en esos lugares, su política económica paliativa y focalizada no ha resuelto los problemas que los aquejan. Es evidente que no es con decretos el cómo se mejorará su situación, de estos ha habido muchos en el pasado y pocos o ninguno ha surtido efectos progresistas. La reivindicación de los derechos de los indígenas mucho tiene que ver con una férrea voluntad política y con el establecimiento de políticas públicas serias. Por supuesto que el derecho tiene mucho que decir al respecto, pero el hecho de que exista una ley que señale sus derechos nada valdrá si no hay un ejercicio de conciencia plena en aras de su rescate.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] Ruiz Massieu, José Francisco, Reformas Constitucionales y Modernidad Nacional. Leonel Pérez Nieto, Compilador, Ed., Porrúa SA, México, pág. X
[2] Carbonell, Miguel y Pérez Portilla, Karla, Comentarios a la Reforma Constitucional en Materia Indígena. UNAM, IIJ, Serie: ESTUDIOS JURÍDICOS NO. 32, México 2002, pág. 15
[3] Carbonell, Miguel y Pérez Portilla, op., cit., pág. 17
[4] Gobierno del Estado de Guerrero, Plan Estatal de Desarrollo 2011-2015
[5] Ver: Plan Estatal de Desarrollo, op., cit. Pág. 80 y sig.
[6] Plan Estatal de Desarrollo 2011-2015, op. Cit., 196 y sig.
[8] Toda la información de este caso aparece publicada en el periódico La Jornada Guerrero, del jueves 30 de agosto de 2012.