Miguel Ángel PARRA BEDRÁN*
Smirna ROMERO GARIBAY**
*Miguel
Ángel PARRA BEDRÁN: Catedrático TC de la Unidad Académica de Derecho y de
la Maestría en Derecho de la UAgro; titular de las asignaturas de Derecho Civil
III y IV en la Unidad y, de Derechos Humanos en la Maestría. Miembro del Cuerpo
Académico “Sistemas de Justicia en México”; Presidente de la Academia de
Derecho Civil-Mercantil en la Unidad Académica.
**Smirna
ROMERO GARIBAY: Catedrática TC de la Unidad Académica de Derecho de la
UAGro; titular de las asignaturas
Derecho Mercantil I. Coordinadora del Cuerpo Académico “Sistemas de Justicia en
México”.
Abstract: El presente ensayo tiene como propósito
indicar cuál ha sido el camino en el establecimiento de los derechos a favor de
los indígenas. En Guerrero, ese camino apenas ha empezado con la promulgación
de la Ley 701, la cual es imperfecta en algunas cuestiones. Consideramos que es
viable para el rescate y reivindicación de los derechos indígenas una política
pública seria que vaya acompañada de una voluntad inquebrantable en ese
sentido.
SUMARIO: I. Introducción;
II. Las reformas neoliberales de 2001; III. Las reformas (también neoliberales
de 2001); IV. Prolegómenos a la situación indígena en Guerrero, V. La ley 701
I.
Introducción
A partir de la declaración de
guerra del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en contra del
gobierno mexicano, que en ese entonces encabezaba en la titularidad del poder
ejecutivo nacional Carlos Salinas de Gortari, y que, a la postre de la
conclusión del conflicto se derivaron los acuerdos de San Andrés Larraizar, el
movimiento indigenista mexicano tuvo un tercer momento de gloria que parecía
que por fin alcanzaba el objetivo de reivindicación de sus derechos humanos
como grupo social específico y menos favorecido en el espectro nacional. El
segundo momento se caracterizó por las reformas constitucionales de 1982 en las
cuales se adicionó un párrafo al artículo cuarto constitucional, reconociéndose
la composición pluricultural de la nación sustentada originalmente en los
pueblos indígenas.
La revolución mexicana de 1917,
de la cual ya nadie habla ni por lejana equivocación, había tenido como uno de
sus ejes principales la defensa del campesinado (en la que se incluía a los
indígenas) ante la oprobiosa explotación de la cual era objeto por parte de los
hacendados y la clase media emergente mexicana, amparados por una dictadura que
cobijada por la constitución individualista de 1857 también había prometido el
rescate de ese grupo social pero en la práctica se olvidó de ellos y eso fue
causa para que a la fuerza de las armas cayera ante el embate justificado del
reclamo del cumplimiento efectivo de derechos a favor tanto de la clase obrera
como de la campesina. Este fue el primer momento de gloria en el cual se sembraba
en el horizonte nacional el rescate por la dignidad del indígena mexicano.
Los citados momentos inscritos en
el pasado siglo XX fueron fallidos en toda la extensión de la palabra. Hoy en
indígena mexicano, pese a las diversas políticas públicas emergentes emanadas
de los gobiernos neoliberales, poco han podido hacer ante el atraso y la
pobreza marginal de este grupo que alcanza varios millones de connacionales. Se
ha legislado infructuosamente, se han firmado acuerdos, convenciones y tratados
internacionales que sólo han podido servir como fundamento justificativo pero
fracasado de una verdadera política interna de reivindicación. Tal parece que
el dicho farol de la calle oscuridad de
la casa es el paradigma de las políticas gubernamentales en la materia. El
indígena del siglo XXI mexicano sufre las mismas carencias de su antecesor
decimonónico y de su homólogo del siglo pasado.
Se han instrumentado políticas de
rescate a la pobreza, políticas que son focalizadas y no resuelven el problema
de fondo; se legisla desde la constitución y las leyes secundarias en los tres
niveles de gobierno y las normas aparentemente protectoras no se cumplen o no
quieren cumplirse. Tal parece que la verdadera política indigenista consiste en
mantenerlos en su estatus quo,
simulando una apariencia de protección a través del proceso legislativo, pero a
la hora de instrumentar verdaderas políticas reivindicatorias los gobiernos se
olvidan del problema y como buenos seguidores del neoliberalismo, dejan hacer
dejan pasar, en detrimento no sólo de los pueblos indígenas sino de toda la
sociedad en su conjunto.
Para un derecho que se jacte de
ser crítico y ajeno a una consideración de verdad única del pensamiento social,
el rescate de la dignidad de los seres humanos es básico en la formación del
Estado moderno. La igualdad del ser humano en todas las esferas de acción es el
objetivo prístino para consolidad la lucha por un Estado social de Derecho del
cual los juristas hemos venido hablando desde hace muchas décadas sin que pueda
resolverse de manera definitiva. No sólo los pueblos indígenas sino toda la
sociedad hemos sido víctimas contumaces de una clase política con sentido
patrimonialista y altamente autoritaria en sus procederes. Con esta manera de
ser es poco probable que el Estado ofrezca soluciones sociales de dignificación
de los derechos y de rescate a los grupos marginales, la igualdad en estas
condiciones no es más que una quimera. No es con discursos ditirámbicos como se
solucionan los grandes problemas nacionales y menos del cómo se cumple con
políticas de protección y defensa de los derechos fundamentales a los que todos
tenemos derecho de disfrutar.
Guerrero es un estado federado
pobre. Su pobreza no sólo es económica, es política y cultural. Los
guerrerenses pese a nuestra contribución en la historia de México, hemos sido
incapaces de aprender de ella y de seguir el ejemplo de los próceres que
forjaron la independencia, la reforma y la revolución. Seguimos en el atraso,
en la cueva de Platón, viendo como
las sombras del progreso recorren nuestro entorno sin que podamos disfrutar de
sus beneficios, hablamos de la modernidad como si de verdad estuviésemos en
ella, creemos que el mundo es como nosotros y vivimos en ese engaño. Nuestra
clase política se ha encargado con creces de esta manutención insana y, la
religión ha contribuido notablemente en la persistente mediocridad. Nuestro
derecho interno es un caos, un nudo gordiano, una masa de normas a veces sin
sentido y sin un objetivo claro.
Y así hemos legislado creando
normas protectoras e instituciones de defensa de los derechos fundamentales,
pero sin una visión de Estado, imitando como escolapio lo que hace la
federación, así esté mal hecho. La federación no nos ha funcionado, no porque
el sistema federal sea malo, es lo mejor en democracia, sino porque no sabemos
qué es y cuál es su alcance, porque como ciudadanos hemos dejado que otros
decidan por nosotros, no hemos hecho ciudadanía, esa es la cuestión.
En un entorno como el descrito
llegamos al punto que nos ocupa y que bien podemos describir de la manera
siguiente: por fin se ha legislado en Guerrero de manera específica a favor de
los indígenas, lo malo estriba en una carencia de voluntad política para
cumplirla.
II.
Las
reformas neoliberales de 1992
La constitución, como se dijo con
anterioridad, en sus orígenes pretendió establecer la igualdad como
característica fundamental de los mexicanos. Adoptó una política discursiva a
favor de los obreros y campesinos, incluyendo a los indígenas, en la cual se
prometió la reivindicación de sus derechos los que, durante el siglo XIX había
sido negados por el autoritarismo porfirista. Esa política del Estado puedo
crear instituciones de salvaguarda sobre todo para los obreros y para la
burocracia a su servicio. Leyes de contenido social, derecho de huelga,
instituciones de seguridad social y sobre todo un discurso apologético de la
revolución que tuvo la pretensión de convencer respecto del triunfo de un
liberalismo social que sólo benefició a determinados actores de la alta
burocracia y protegió los derechos de la empresa y los empresarios. No se niega
que hubo avances significativos para el desarrollo de la clase media emergente;
el autoritarismo representado por el partido hegemónico tenía la misión de
convencer al mundo de que México estaba dejando de ser un país rural para
convertirse en urbano con todas las consecuencias que ello conlleva, un país
moderno en donde el capital humano disponía de los elementales derechos de
protección para poder competir en el mundo de igual a igual. Todo este discurso
fracasó rotundamente ante las variables de la economía mundial, el milagro mexicano quedó reducido a
trizas. Poco a poco con las recurrentes
crisis económicas se abandonó la política proteccionista y se abrazó con
entusiasmo al naciente neoliberalismo. El discurso de la revolución había
muerto en definitiva, las reformas a las
leyes mexicanas ya no era una revolución dentro de la revolución, representaban
ahora un nuevo paradigma: el triunfo del mercado.
Sin embargo al interior del país,
los reclamos de justicia social no cesaban –nunca han cesado, eso creemos-, y
para justificar la naciente modernidad nacional que no era otra cosa que el
abandono al proteccionismo para adoptar la política neoliberal de los países
industrializados, el gobierno mexicano ante las presiones internacionales se
vio forzado en 1992 a reformar la constitución en diversos órdenes: en materia
bancaria, en materia electoral, en derechos humanos creando la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, en materia agraria , en materia religiosa y, en
materia indígena.
José Francisco Ruiz Massieu en
relación a estas reformas constitucionales comentó: “Las reformas a la
Constitución son para que la Revolución Mexicana, como programa social y
proceso ideológico, se desembarace de lo que no es operante ya, porque dio lo
suyo, o simplemente no funcionó, o bien prevenga lo que ha de hacerse para
anticipar el futuro”.[1]
Ruiz Massieu se equivocó en el sentido
de que las reformas vigorizarían el proyecto de la revolución mexicana, al
contrario, representaron el primer cuadro de reformas que avalaban el nuevo
modelo neoliberal que aún continúa y que marcó el fin de la era revolucionaria. Pero también acertó
en el sentido de prever el futuro, ya que en lo que respecta al indigenismo
esta reforma intentó dar cabida al reconocimiento de derechos a la ciudadanía
indígena del país mismo que después se consolidaría al reformarse el texto
constitucional en 2001.
La citada reforma constitucional
indigenista promovida a iniciativa del entonces presidente Salinas de Gortari,
adicionó un primer párrafo al artículo 4º, recorriendo su orden consecuente,
ese párrafo quedó de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 4º.- La Nación mexicana
tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
indígenas. La Ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas,
usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y
garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado.
En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarán
en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca
la ley. “
La reforma de hace veinte años
reconoció que en la sociedad mexicana existe la pluriculturalidad, fenómeno que
no había sido objeto de discusión en el pretérito, pero que dicho reconocimiento
se impuso a raíz de la cada vez mayor fracmentarización social y que en los
nuevos tiempos de la modernidad económica salía a luz con más intensidad. La
sociedad mexicana en el ancient régimen
había sido tratada como un todo homogéneo, como si la igualdad social,
económica, jurídica y política hubiese triunfado plenamente, como si el siglo
XVIII y sus teorías igualitarias se hubieren instalado en la vida nacional con
gran éxito, pero no fue así. La realidad era y es otra. Como una obra de magia se
descubrió que nuestro entorno estaba constituido por una serie de elementos
contradictorios, grupos sociales reclamantes de sus derechos y exigiendo cada
vez con mayor intensidad una oportunidad ante el proceder autoritario del
Estado, el cual en su sabiduría política en el manejo de las inconformidades
abrió una válvula de escape para otorgar y reconocer un status que en el
consiente colectivo existía desde la creación de la nación.
La reforma de mérito limitó el
acceso a la justicia solo para los juicios agrarios, creó instituciones
burocráticas indigenistas y empezó a elaborar políticas públicas en apoyo a
este sector. Cabe la pena citar que todas las reformas de 1992 se inscribieron
dentro del marco de entrada del neoliberalismo, el cual en algunos sectores del
gobierno se negó y se trató en contrapartida de decir e incidir en el discurso
que México adoptaba el liberalismo social. Este liberalismo resultó una
falacia. Sólo dos años después habría que regresar a la realidad: se firmaba
junto con los Estados Unidos y el Canadá el Tratado de Libre Comercio y al
unísono estallaba el conflicto con el EZLN. La reforma en materia indígena no
rindió los frutos políticos que esperaba el Estado. Las reformas económicas
cumplieron el cometido de acomodar la norma a las exigencias liberales del
exterior.
III.
Las
reformas (también neoliberales) de 2001
El 14 de agosto de 2001 se
publicaron el en Periódico Oficial de la Federación las modificaciones constitucionales
en materia indígena, incidiendo en los artículos 1º, 2º, 4º, 18º y 115 del
texto de la Carta Magna.
El contenido político de las
modificaciones –sobre todo la establecida para el artículo 2º-, son el
resultado de la iniciativa presentada por la Comisión de Concordia y
Pacificación (COCOPA) que tuvo su origen posterior al estallamiento del
conflicto armado entre el EZLN y el Estado mexicano. Dentro de estas
modificaciones destaca la inclusión de un nuevo párrafo en el artículo 1º, al
que Miguel Carbonell denomina cláusula
formal de igualdad[2].
En dicha cláusula se expresa la prohibición de discriminación, el texto que se
incluyó como párrafo tercero del citado artículo, quedó de la siguiente manera:
“Queda prohibida toda
discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las
capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la
religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que
atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas.”
En cuanto a esta cláusula de
igualdad, Carbonell señala con agudeza que:
“Por otro lado, la inserción de
la cláusula de igualdad formal obliga al legislador e emprender una revisión
profunda de toda la legislación, de forma que vaya aplicando los criterios
genéricos descritos en el artículo 1º para detectar las leyes que los vulneren,
con la finalidad de llevar a cabo la adecuación de las mismas al marco
constitucional. De no hacerlo equivaldría a una actitud de desprecio del Poder
Legislativo hacia la Constitución. Pero además abriría grandes espacios de
incertidumbre ya que los criterios contra la discriminación empezarían a ser
utilizados por el Poder Judicial Federal para enjuiciar la constitucionalidad
de leyes, con todos los problemas que de ello derivan.”[3]
Vale la pena decir que si bien es
sano y oportuno legislar en contra de la discriminación en los términos
descritos por la constitución, también hay que tomar en cuenta que ésta es producto
de la cultura, de una manera de ser que hemos venido arrastrando desde hace
siglos. Al indígena se le ha discriminado siempre, y cuando no, se le ve a
través de la conmiseración, como si se
tratare de alguien que por causas ajenas a nosotros está en evidente desventaja
y que, poco podemos hacer para mejorar su situación. No se les trata como
iguales, en consecuencia mucho trabajo hay que hacer desde la perspectiva
cultural, el derecho en este sentido, ha puesto un buen grano de arena.
En las modificaciones
subsecuentes resalta la establecida en el artículo 2º en el cual se establecen
diversos postulados que merecen la discusión y que dejan muchas dudas respecto
de la titularidad de derechos. Por ejemplo, la definición de lo que debemos
entender por pueblos indígenas asegurándose que son aquellos que descienden de
poblaciones que habitan el territorio del país al iniciarse la colonización y
que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas, o parte de ellas. Si bien este es un postulado emanado del derecho
internacional –en convenios internacionales y constituciones latinoamericanas-,
no deja de ser ambiguo el espectro jurídico de protección. De igual manera lo
es lo referente al ámbito personal de validez de la norma que establece, en el
párrafo tercero de la reforma, que “la conciencia de su identidad indígena es
el criterio fundamental para determinar a quienes se le aplican las
disposiciones sobre pueblos indígenas”.
La norma constitucional deja muchas dudas para la aplicación efectiva de
la norma; si es la conciencia personal el criterio fundamental pues entonces
cualquiera puede alegar pertenecer a un grupo indígena y reclamar los derechos
como tal. Como se puede inferir es necesario que la norma constitucional se le
ponga a prueba en tribunales constitucionales a efecto de poder esclarecer el
alcance jurídico y hermenéutica de lo asentado en texto constitucional. Y así
por el estilo diserta la norma una serie de presupuestos jurídicos nada
esclarecedores de la situación indígena mexicana. El citado artículo 2º se
dividió en dos apartados (A y B), en primero se indican los derechos de
autogobierno y, en el segundo se establecen una serie de políticas públicas que
el Estado debe implementar en beneficio de las comunidades. En este sentido, y
como una crítica al poder constituyente, hemos convertido a la constitución
federal en documento exageradamente explicativo de derechos, da la idea de que
todo lo queremos expresar ahí sin darle oportunidad a la legislación secundaria
para reglamentar adecuadamente la manera de eficientar el derecho consagrado en
la constitución. Y no sólo en esta materia, sino también en otras.
Para terminar con este punto solo
resta decir que en la citada reforma en lo conducente al artículo 4º, se deroga
el párrafo primero que contenía la inclusión de la reforma del 28 de enero de
1992 y, en lo que se refiere al artículo 18 se adicionó un párrafo, el sexto,
en el cual se establece la posibilidad de que los sentenciados podrán compurgar
sus penas en el centro penitenciario más cercano a su domicilio a efecto de
propiciar su reintegración social a la comunidad como forma de readaptación,
beneficiándose lógicamente los indígenas en dicha condición jurídica.
IV.
Prolegómeno
a la situación indígena en Guerrero
Todas las modificaciones que se analizaron someramente en los
apartados que anteceden, no tuvieron el impacto jurídico conducente en el
Estado de Guerrero. La reforma del 2001 obligó los estados federados para
legislar en la materia, sin embargo poco caso se hizo al mandato
constitucional. En nuestra localía imperó el trabajo legislativo de retazos, es
decir, se fueron creando disposiciones en las leyes secundarias que protegen
derechos indígenas pero desarticulados de un todo genérico. Ni siquiera se
establecieron políticas públicas ad hoc
que cumplieran con el mandato de la constitución general.
Los legisladores guerrerenses
creyeron que con la creación de la Comisión Estatal de Derechos Humanos creada
en el época del gobernador Ruiz Massieu (1990), era más que suficiente para la
salvaguarda de los indígenas y de los grupos menos favorecidos. Por supuesto
que sí fue un avance en su momento pero al paso de los años la reivindicación
indígena no sólo requería de esa institución burocrática, ni tampoco de la
creación de la Secretaría de Asuntos Indígenas la cual desde su legal
funcionamiento ha venido trabajando con presupuestos magros. La inexistencia de
políticas públicas se ve reflejado en las leyes de ingresos y presupuesto de
egresos donde no ha existido una política fiscal de apoyo a los más de medio
millón de indígenas que pueblan el Estado, principalmente en la zona de la
montaña. Lo que sí han hecho es descentralizar la pobreza creando por razones
estrictamente políticas más municipios en esa zona, sin que cumplan los
requisitos esenciales que indica la Ley Orgánica del Municipio Libre del
Estado.
De acuerdo al Plan Estatal de
Desarrollo 2011-2015[4],
“Guerrero ocupa el séptimo lugar entre los estados con mayor población indígena
del país, con un total –según el Censo de Población y Vivienda 2010- de 625,
720 personas, que representan el 18.46% del total de la población estatal y el
5.4% de la población indígena a nivel nacional”. La población total del Estado
es de 3.2 millones de habitantes por lo que la población indígena representa
poco menos de la quinta parte de la población, sin duda que es un porcentaje
importante.
En materia educativa el 60% de la
población indígena es analfabeta, siendo su índice de escolaridad de 2.7 años.
En el municipio de Cochoapa el Grande la tasa de mortalidad infantil es de
60.4, en Metlatonoc de 48.48 y en Acatepec de 48.66 por cada mil nacimientos
ubicándolos entre los más altos del estado y de la nación. La principal
actividad económica se representa por la siembra de maíz cuyos rendimientos
oscilan entre 500 a 1,200 fg/ha que son los más bajos de la entidad y no
alcanzan para cubrir la demanda local.[5]
En materia de proyección
presupuestal no se reflejan los apoyos que deberían en beneficio de los
indígenas. En el citado Plan de Desarrollo en el rubro de Principales Programas
sólo se establecen cuatro Programas/Proyectos para todo lo que resta de la
presente administración gubernamental (2011-2015), y son: Autogestión Indígena para el Desarrollo, que pretende, en palabras
del Plan, “[…]encontrar los espacios y mecanismos que permita a la población
conocer los diferentes programas que se realizan en su comunidad, sus alcances
y limitaciones”; Guerrero Diversidad
Cultural y Justicia Social, el cual “fortalece y promueve la cultura de los
pueblos indígenas en sus múltiples manifestaciones” ; Observatorio Intercultural de la Acción Institucional, el cual “Se
orienta a la formación de los espacios y mecanismos de participación
comunitaria que permita a los pueblos indígenas el monitoreo intercultural de
los programas institucionales”; Programa
de Microcréditos, el cual se expresa en el otorgamiento de créditos para
actividades productivas a través del Fondo a la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa. Los cuatro programas/proyectos estarán a cargo de la Secretaría de
Asuntos Indígenas y, el monto total que pretende gastar el Estado no llega a
los 10 millones de pesos.[6]
Es obvio que dentro de otros programas
sobre todo los que le corresponden a la Secretaría de Desarrollo Rural y la
Secretaría de Educación se deben contemplar una serie de apoyos en beneficio de
la población indígena. Como puede observarse se carece de una idea clara
respecto de lo que debe ser una política presupuestal a favor de la población
indígena. En el presupuesto debería de contenerse en un solo rubro el apoyo a
dicha población y no tan disgregado como se ha hecho hasta ahora, tan raquítico
y sin idea de cuáles son sus necesidades básicas. Desde siempre se ha carecido
de una efectiva programación, en este caso, resulta contradictoria una política
en el discurso con los recursos que se asignan para el beneficio de este grupo
social poco favorecido.
V.
La
Ley 701
El 8 de abril de 2011 aparece
publicada en el periódico oficial no. 28, la Ley 701 de Reconocimiento,
Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de
Guerrero. Una ley tardía ya que el mandato constitucional de legislar respecto
a la materia indígena proviene de las modificaciones del año 2001 como ya se ha
comentado. Esta ley contiene 74 artículos más cinco transitorios. Los
comentarios que haremos los dividimos en los apartados siguientes: a) Objeto de
la ley; b) sujetos obligados; c) titulares de los derechos; d) derechos humanos
a favor de los indígenas; e) acceso a la justicia.
A) Objeto de la Ley
De conformidad con lo señalado
por el artículo 2º de la ley, el objeto puede dividirse en dos partes: la
primera se refiere al reconocimiento del Estado de las comunidades indígenas y
de las personas que la integran; pretendiendo garantizar el ejercicio de sus
formas de vida, gobierno, justicia y cultura. En la segunda parte del citado
artículo se establece la obligatoriedad del Estado y municipios para elevar la
calidad de vida de los pueblos indígenas, promoviendo el desarrollo a través de
partidas presupuestales específicas.
El citado artículo señala lo
siguiente:
“Es objeto de esta ley, el
reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Guerrero y
de las personas que los integran; garantizarles el ejercicio de sus formas
específicas de organización comunitaria, de gobierno y administración de
justicia; el respeto, uso y desarrollo de sus culturas, cosmovisión,
conocimientos, lenguas, usos, tradiciones, costumbre, medicina tradicional y
recursos; así como el establecimiento de las obligaciones de la administración
pública estatal y municipal del gobierno del estado y de los ayuntamientos para
elevar la calidad de vida de los pueblos y comunidades indígenas, promoviendo
su desarrollo a través de partidas específicas en los presupuestos de egresos
respectivos.”
No necesita mayor explicación el
hecho contundente y obvio de que los pueblos indígenas a través de los años han
desarrollado una forma de vida diferente a las comunidades semi-urbanas y
urbanas, pese a que indudablemente existe un proceso de asimilación y de
interrelación social que es insoslayable, el cual ha adquirido mayor vigor en
las última décadas. Sin embargo la fuerza de de su traditio es el elemento fundacional de sus status y manera de ser
ante el resto del conglomerado social. El respeto a esas tradiciones culturales
añejas no sólo debe entenderse como un reconocimiento de sus formas de vida,
sino también, como la validación de nuestra historia y el entendimiento cabal
de los orígenes nacionales.
En la segunda parte del artículo
que comentamos, se establece la obligación del Estado y de los ayuntamientos
para elevar la calidad de vida de las comunidades indígenas, esa obligación es
de índole financiera a través de las partidas que se establezcan en los
presupuestos de egresos. No hay manera más importante de lograr una
reivindicación de la vida de esos pueblos y comunidades que con una política
fiscal adecuada, con importantes derramas económicas que puedan abatir las
múltiples carencias que atañan a esos pueblos. Sin embargo como lo hemos
asentado en líneas anteriores, parece que lo establecido en la ley a manera de
política pública obligatoria no se refleja en la voluntad de quienes gobiernan,
ya que la derrama económica para el caso es magra tal y como se prueba en la
descripción de los programas y proyectos contenidos en el Plan Estatal de
Desarrollo.
No se trata de establecer una
política populista en la materia, de los sí se trata es de lograr una igualdad
con relación a los demás grupos social del Estado. Si se legisla para la
justicia distributiva, como es el caso, tiene necesariamente que establecerse
el cúmulo de normas obligatorias para ese objetivo se realice a cabalidad. Si
revisamos la ley encontraremos que el párrafo sexto del artículo tercero
establece la posibilidad para que en caso de incumplimiento se aplique la Ley
de responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, como bien sabemos
este ordenamiento mandata la instauración de juicio político para los
funcionarios del nivel que establece la constitución estatal y, de
procedimientos administrativos para aquellos que carecen de fuero
constitucional. En esa virtud y sobre todo para los sujetos de juicio
político es casi imposible el establecimiento
de sanciones. La conformación política de los poderes públicos en Guerrero nos ha
mostrado a través de la historia que esa ley sólo se aplica cuando los acuerdos
políticos son mayoritarios y que, los procedimientos para la instauración de
ese juicio son largos e ineficaces en cuanto al análisis real de
responsabilidades.
B) Sujetos obligados
Los sujetos obligados para el
cumplimiento y eficacia de la ley son tanto el poder ejecutivo, el judicial,
los ayuntamientos, los órganos autónomos, las dependencias del gobierno federal
y los partidos políticos, según lo describe el artículo tercero de la ley. A la
Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado se le da el encargo de
vigilar el cumplimiento efectivo de la ley. Si a esta Comisión se le da tal
encargo, es ella quien puede iniciar los juicios administrativos y/o políticos
en contra de los funcionarios que desacaten sus obligaciones. Por desgracia la
Comisión es un apéndice del ejecutivo, en el discurso se dice que es un órgano
autónomo cuando en realidad no lo es, aún cuan tenga una autonomía muy relativa
en cuanto a la instauración de procedimientos que su ley establece, esa
facultad es sólo de índole técnica, siendo necesaria una reforma constitucional
estatal a efecto de hacer de este organismo en verdad un órgano autónomo de estado.
La realidad jurídica es que la Comisión depende del poder ejecutivo y en esas
condiciones es ilusorio pensar que el Estado actuará contra sí mismo.
C) Titulares de los derechos
Son titulares de los derechos
establecidos en la ley las comunidades, los pueblos y las personas que integran
esos pueblos y comunidades. La ley hace una diferencia no clara entre lo que es
una pueblo y una comunidad. En el artículo sexto fracción segunda se dice que
por una comunidad indígena debe entenderse “A las colectividades humanas que
descienden de un pueblo indígena que habitan en el territorio del Estado desde
antes de la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y política.” Y por pueblos indígenas se dice en la
fracción tercera del artículo en cita que son: “Aquellos que forman una unidad
social, económica y cultural y política, asentados en un territorio determinado
y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.”
Al parecer el elemento que los
diferencia consiste de que en la comunidad se infiere por lo ancestro y que,
propicia en surgimiento de pueblos derivados de una raíz común, el pueblo como
se dijo, son los asentamientos diferenciados geográficamente y que tienen una
organización propia.
En estos supuestos existe una
titularidad común ya sea por lo ancestral o por la unidad geográfica
determinada. Como tales la ley les concede derechos como es el caso del
establecido en el artículo 10, el cual establece que:
“Los pueblos y comunidades
indígenas tienen derecho a determinar libremente su existencia como tales,
vivir de acuerdo a su cultura, en libertad, paz, seguridad y justicia;
asimismo, tienen derecho al respeto y preservación de sus costumbres, usos,
tradiciones, lengua religión e indumentaria, siendo libres de todo intento de
asimilación”.
Estos derechos no son ad libitum, las comunidades y pueblos
indígenas tienen la obligación de respetar el derecho positivo mexicano y, por
consiguiente de todos los derechos humanos consagrados en los textos legales de
índole nacional y estatal. Aunque ello equivale al enfrentamiento entre algunas
de sus costumbres milenarias y el derecho positivo. Obvio que en caso de duda
tiene que aplicarse el derecho positivo. El reconocimiento de esa titularidad
jurídica no da derecho para crear una plurisistematía jurídica que a nadie
convendría, menos a los pueblos y comunidades indígenas. El “intento de
asimilación” al que se refiere el artículo antes transcrito no debe
interpretarse, en consecuencia, como un ataque a las tradiciones indígenas en
lo particular, sino como una resistencia a no adoptar algunos elementos
sociales del mundo moderno, puesto que la “asimilación” es más un fenómeno
cultural propio de de la interrelación social constante que un ataque deliberado
para destruir los procesos culturales indígenas.
El indígena en particular es
también titular de derechos. La ley en el artículo 15 señala que.
“Es indígena la persona que así
lo reivindique, aunque por diversas razones no resida en su comunidad de origen
[…]”
Bartolomé Clavero, quien es
Vicepresidente del Foro Permanente de las Naciones Unidas para Cuestiones
Indígenas, ha señalado que: “Ningún Estado o gobierno puede definir que
ciudadanos son indígenas o no. En último término, son los mismos pueblos indígenas
quienes se auto identifican como tales.”[7]
. Este principio es defendido por la ley que se comenta al establecerse en la
parte final del artículo 15, que la condición de indígena depende del
reconocimiento que de su condición haga la comunidad. Y en el artículo en
comento, en su parte final se hace un reconocimiento a quien no siendo indígena
pero viva en una comunidad indígena tendrá los mismos derechos y obligaciones
de quienes sí lo son. Entendiéndose que la asimilación es válida en sentido
contrario a la descrita en razón de que no hay peligro de que se destruya la
cultura indígena.
D) Derechos humanos a favor de los indígenas
Los derechos humanos establecidos
en esa ley podemos clasificarlos en dos vertientes: la primera, que se refiere
a los derechos como grupo social y, la segunda de los derechos de la persona en
particular.
En cuanto a la primera vertiente
la ley reconoce en el artículo 8º el derecho a la personalidad jurídica,
mediante el cual podrán ejercer los derechos colectivos establecidos en el
texto legal; tienen derecho, acorde a lo indicado en el artículo 9º a mantener
su propia identidad, a ser reconocidos como tales y a delimitar la jurisdicción
de sus comunidades; en el artículo 10º se establece el derecho a determinar su
existencia como tales, vivir de acuerdo a su cultura, preservación de su
cultura, usos, tradiciones, lengua, religión e indumentaria, siendo libres de
asimilación; al reconocimiento de sus autoridades tradicionales, según lo
dispone el artículo 12; el derecho de asociarse para los fines que consideren
convenientes, acorde con lo dispuesto en el artículo 14; al derecho a la
jurisdicción del Estado tomándose en cuenta sus sistemas normativos –siempre
que no se oponga al derecho positivo vigente-; el derecho a la autonomía citado
en los numerales 25 y 26 de la ley; el acceso efectivo a los servicios de
salud, de acuerdo a los artículos 43 al 48; derecho al acceso a la educación
básica, media superior y superior en su propio idioma, en un marco de formación
bilingüe e intercultural, de conformidad con los artículos 49 al 54; al
desarrollo económico, pudiendo participar en los montos financieros
establecidos en los presupuestos de egresos y, en la elaboración del Plan de
Desarrollo a efecto de impulsar las asociaciones de pueblos y de comunidades
indígenas, según lo marcan los artículos 55 al 59 de la ley; a la igualdad de
derechos entre el hombre y la mujer, a la participación de la mujer para lograr
su superación y realización social, según lo dispones los artículos 60 al 64; al
derecho al desarrollo al fomento artesanal y, al aprovechamiento de los
recursos naturales en los territorios de los pueblos y comunidades indígenas,
acorde con lo establecido por los artículos 67 al 74 de la ley.
La ley 701 no hace una
clasificación de los derechos humanos de los indígenas en el sentido
particular, más bien los trata en la vertiente colectiva. Pero es claro que
como nacionales tienen todos los derechos humanos que le corresponden a todos
los mexicanos. De la descripción de los derechos colectivos se infiere también
que se desprenden derechos particulares y, en este sentido podemos decir que en
Guerrero hace falta que la constitución política reconozca plenamente a estos
derechos en su cuerpo legal. Al parecer ya hay un proyecto de reformas que
contienen este importante aspecto.
E) Acceso a la justicia
Si bien ya se indicó que uno de
los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas es el acceso a
la justicia, bien cabe detenerse un poco en este punto para señalar algunos
aspectos que no dejan de ser importantes, puesto que precisamente el acceso a
la jurisdicción estatal ha sido una de las grandes fallas del sistema normativo
que ha provocado grandes injusticias y ha negado la buena procuración y
administración de justicia en los grupos marginales.
Para nadie es un secreto de que
el talón de Aquiles de la democracia mexicana es la seguridad pública; sin
seguridad no hay democracia, por más que se desgañiten las gargantas si un
pueblo vive temeroso es imposible que se considere dentro del marco
democrático. La democracia, como bien dice la constitución federal es un
sistema de vida basado en la felicidad de todos y, en este sistema actual de
vida no hay seguridad y al no haber ésta no hay felicidad para nadie. En este
sentido, los grupos indígenas han sido desde el pretérito objeto de mezquindades
en cuanto su acceso a la justicia que imparte el Estado, sólo hay que ver el
número de juzgados civiles, penales, de paz y agencias del ministerio público
radicados en los municipios indígenas para darnos cuenta de que el acceso
además de ser complicado es de mala calidad. Más de 600 mil indígenas son
atendidos por una burocracia judicial y administrativa mínima y de mala
calidad. Lo que la ley 701 establece sólo es un paliativo para aminorar la
ausencia de una justicia efectiva.
La ley asegura en el artículo 13,
que para asegurar el absoluto respeto a los derechos de los indígenas, se
incorporará al Consejo de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, a un
representante de la totalidad de los pueblos indígenas. El hecho de que
incorpore un indígena a tal Consejo en realidad no asegura nada, puesto que hay
que recordar que el Consejo de la Comisión es sólo un órgano de carácter
técnico y de supervisión, que no posee facultades para investigar o resolver
controversias, sino solo para verificar el orden administrativo de la Comisión.
Otro aspecto que bien puede
inferirse que se trata del orden de acceso a la justicia, se refiere al hecho
de que las faltas cometidas por los menores indígenas deberán ser resueltas
preferentemente bajo las formas alternativas de solución de controversias que
no sean privativas de libertad, según lo dispone el artículo 22 de la ley. En
este caso se trata de una hipótesis que propone tratar a los desiguales
desigualmente, pero que no hace una verdadera aportación al mejoramiento de la
justicia en su favor, puesto que en la zona de la montaña, que es donde está el
asiento de la mayoría de los indígenas del Estado no hay tribunales para
justicia para adolecentes, en caso de que algún menor indígena tenga que ser
sometido a procedimiento tendrá que trasladarse a la capital del Estado.
El artículo 28 establece la
obligatoriedad por parte del Estado para contar con traductores bilingües,
nombrados de oficio y pagados por el Estado, en todos los juicios penales,
civiles o administrativos en los que intervengan los indígenas; en caso de
omisión a esta obligación se sancionará con la reposición del procedimiento que
corresponda. Aún cuando en las leyes procesales no se contenga esta
disposición, recordemos que en la legislación internacional sancionada por
México sí, y al ser ley de la nación los jueces no tendrían causa legal para
negar este derecho. En materia de hermenéutica jurídica las autoridades tendrán
la obligación de articular lo establecido por el derecho positivo con los usos
y costumbres indígenas, a efecto de poder resolver las controversias.
La ley, como ya se ha dicho,
reconoce la existencia y validez de los sistemas normativos internos de los
pueblos y comunidades indígenas –siempre que no transgredan al derecho positivo
-, y también reconoce la existencia del sistema de justicia indígena de la
Costa – Montaña y al Consejo Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC), a las
que, de conformidad con el artículo 37 las vincula al Sistema Estatal de
Seguridad Pública, así como también a la Policía Comunitaria como cuerpo
auxiliar de seguridad del Consejo Regional de Autoridades Comunitarias; tanto
el Consejo como la Policía formarán parte del Sistema Estatal de Seguridad
Pública.
Todo estaría perfecto si los
sujetos o titulares de derechos indígenas supieran el alcance de la ley
promulgada, pero desgraciadamente no es así. Hace poco hubo un caso que atrajo
la atención de los medios por su gravedad y en el cual se supone la existencia
de violaciones graves a derechos humanos y de violaciones procesales en
detrimento de la sociedad. Resulta que un juez penal del Estado giró una orden
de aprehensión por el delito de secuestro en contra de un integrante de la
CRAC, en respuesta esta organización “detuvo” al juez de la causa, a su secretario
de acuerdos y a dos agentes de la Procuraduría General de Justicia del Estado,
quienes fueron trasladados a un poblado para presentarlos ante un “jurado
popular”, mismo que se desarrolló y provocó que el juez firmara el auto de
libertad a favor de quien se había girado la orden de aprehensión y, hecho esto
los dejaron en libertad. Los integrantes de la CRAC señalaron que la
“detención” en contra de los funcionarios públicos había sido porque violaron
la ley 701 y que, la libertad de los funcionarios no debería de entenderse como
un “intercambio” de personas por los favores recibidos. Cabe decir que, en la
asamblea de “jurado popular” fueron invitadas diversas autoridades del Estado y
éstas no asistieron al evento. Días más tarde el titular del Poder Judicial
declaró a la prensa que la Policía Comunitaria violó los derechos de los
funcionarios, en igual sentido la titular de la Procuraduría quien dijo que sus
elementos sólo habían ejecutado una orden judicial emanada de un órgano
jurisdiccional.[8]
Hasta la fecha se desconoce el sentido de la orden de libertad a favor del
miembro de la CRAC, así como los datos que condujeron al juez a dictar la orden
de aprehensión. El asunto quedó de esa manera y quien salió perdiendo fue el
Estado de Derecho.
Estamos de acuerdo con la
expedición de una ley protectora de derechos a favor de los más de 600 mil
indígenas de Guerrero, los que desde el pretérito han estado marginados del
desarrollo. Su marginación ha sido la causa de su rebeldía y la incredulidad
respecto a un derecho que no les es propio. Tienen razón en inconformarse y
crear sus propias formas de autodefensa, tal es el caso de la Policía
Comunitaria, que precede a todas las demás formas de organización indígena aquí
señaladas. La zona de la montaña ha sido y es una zona de conflicto permanente
donde se enfrenta la pobreza contra del olvido y desdén del Estado por mejorar
su calidad de vida. El Estado ha fracasado rotundamente en el logro de
políticas de cohesión social en esos lugares, su política económica paliativa y
focalizada no ha resuelto los problemas que los aquejan. Es evidente que no es
con decretos el cómo se mejorará su situación, de estos ha habido muchos en el
pasado y pocos o ninguno ha surtido efectos progresistas. La reivindicación de
los derechos de los indígenas mucho tiene que ver con una férrea voluntad
política y con el establecimiento de políticas públicas serias. Por supuesto
que el derecho tiene mucho que decir al respecto, pero el hecho de que exista
una ley que señale sus derechos nada valdrá si no hay un ejercicio de
conciencia plena en aras de su rescate.
[1]
Ruiz Massieu, José Francisco, Reformas Constitucionales y Modernidad Nacional.
Leonel Pérez Nieto, Compilador, Ed., Porrúa SA, México, pág. X
[2]
Carbonell, Miguel y Pérez Portilla, Karla, Comentarios a la Reforma
Constitucional en Materia Indígena. UNAM, IIJ, Serie: ESTUDIOS JURÍDICOS NO.
32, México 2002, pág. 15
[3]
Carbonell, Miguel y Pérez Portilla, op., cit., pág. 17
[4]
Gobierno del Estado de Guerrero, Plan Estatal de Desarrollo 2011-2015
[5]
Ver: Plan Estatal de Desarrollo, op., cit. Pág. 80 y sig.
[6]
Plan Estatal de Desarrollo 2011-2015, op. Cit., 196 y sig.
[8]
Toda la información de este caso aparece publicada en el periódico La Jornada Guerrero, del jueves 30 de agosto
de 2012.
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